Для проекта продвижения к «всемирно-гражданскому состоянию» сегодня, после противоречащего международному праву вторжения в Ирак, шансы на успех складываются не хуже, чем в 1945 году, после катастрофы Второй мировой войны, или чем в 1989–1990 годах, когда прекратила существование биполярная констелляция держав. Это не означает, что шансы реальные; но мы не должны терять из виду и пропорции. Кантовский проект оказался в политической повестке дня лишь с созданием Лиги Наций, то есть спустя более 200 лет [после появления труда Канта «К вечному миру»]; а идея установления всемирно-гражданского строя обрела продолжительное институциональное обличье лишь с основанием Организации Объединенных Наций. ООН набрала политический вес в начале 90-х годов и стала немаловажным фактором во всемирно-политических дискуссиях. Даже сверхдержава увидела себя вынужденной к конфронтации с всемирной организацией, когда последняя отказала сверхдержаве выполнить ее сопряженное с угрозами требование легитимировать интервенцию, решение о которой было принято в одностороннем порядке. Последовавшую за этим попытку ее маргинализации ООН перенесла настолько хорошо, что смогла положить хорошее начало для запоздалой коренной реформы.

С декабря 2004 года поступают предложения назначенной Генеральным секретарем комиссии по реформам. Предложенные реформы, как мы увидим, вытекают из разумного анализа ошибок. Этот учебный процесс неминуемо склоняет политическую волю к продолжению кантовского проекта. Дело в том, что в нем не просто выражается идея длительно сохраняемого состояния мира. Уже Кант расширил негативное понятие отсутствия войны и отсутствия военного насилия до концепта мира, подразумевающего закономерную свободу. Сегодня всеобъемлющее понятие коллективной безопасности распространяется и на ресурсы для жизненных условий, только при наличии которых граждане всех частей света могут фактически пользоваться законно гарантированными свободами. Мы всё еще можем ориентироваться на кантовскую идею всемирно-гражданской конституции, если только будем понимать эту конституцию достаточно абстрактно. Я хочу показать, что кантовская альтернатива всемирной республики и союза народов является неполной (I), а также каким образом кантовский проект можно понимать при сегодняшних обстоятельствах (II). Затем я хотел бы пояснить, почему вместе с успехом этого проекта на кон ставится не меньше чем демократическая субстанция сегодня еще возможных форм политического формирования общества (III). В конце я подробнее остановлюсь на двух исторических тенденциях, идущих навстречу этому проекту (IV, V).

I

Гоббс интерпретировал связь между правом и обеспечением мира в функциональном духе: подчиненные праву граждане обменивают гарантию защиты со стороны государственной власти на безусловное послушание[458]. Для Канта, напротив, обеспечивающая мир функция права понятийно пересекается с конституирующей и обеспечивающей свободу функцией конституционного состояния, которое граждане признают легитимным. Ведь значимость права опирается не только фактически на угрозы санкциями со стороны государственной власти, но и внутренне на основания для притязания заслужить признание со стороны адресатов. Кант больше не оперирует эмпирическим понятием права. Но в концепции перехода от центрированного на государстве международного права к всемирно-гражданскому праву Кант отходит от Руссо.

А именно: Кант расстается с республиканским представлением о том, что внутренний суверенитет народа отражается во внешнем суверенитете государства, то есть демократическое самоопределение граждан — в дипломатическом, а при необходимости в военном самоутверждении собственной жизненной формы. Для Канта партикуляристское укоренение силы демократической воли, конституирующей господство, в этосе того или иного народа не обязательно означает ограничение силы демократической конституции, рационализирующей господство, национальным государством. Ибо универсалистский смысл конституционных принципов национального государства выходит за рамки национальных обычаев, которые, конечно же, выражаются и в локальных конституционных институтах.

Обеими этими операциями — пересечением идеи мира с состоянием юридически гарантированных свобод и отделением внутреннего демократического самоопределения от воинственного самоутверждения вовне — освобождается путь для проекции с уровня национального государства на глобальный уровень той «гражданской конституции», которая ко времени Канта только что возникла из американской и французской революций. Тем самым родилось понятие конституционализации международного права. Великолепная инновация этого понятийного образования, далеко опередившего реальные отношения, состоит в последовательности перестройки международного права как права государств во всемирно-гражданское право как право индивидов. При этом индивиды пользуются статусом субъектов права уже не только в качестве граждан какого-либо национального государства, но также и как члены мирового общества, имеющего политическую конституцию.

Конечно, конституционализацию международного права Кант может представить себе не иначе, как перенос международных отношений на внутригосударственный уровень. Он до конца придерживался идеи всемирной республики, даже если в качестве ближайшего шага на пути к такому международному государству он предложил «суррогат» союза народов. Эта слабая концепция добровольной ассоциации миролюбивых, но остающихся суверенными государств, по-видимому, рекомендовалась в качестве промежуточной станции на пути к всемирной республике. Из-за незаслуженного всезнайства поздно родившихся, мы — смотрящие на юридические и политические переплетения плюралистического, в высшей степени взаимозависимого и в то же время функционально раздифференцированного всемирного общества — легко распознаём понятийные преграды, помешавшие Канту вырваться из неплодотворных альтернатив и определить цель конституционализации международного нрава — «всемирно-гражданское состояние» — настолько абстрактно, чтобы она не совпадала со всемирной республикой и от нее нельзя было отделаться как от утопической.

Централистская Французская республика, которая стояла у Канта перед глазами как образец для демократического конституционного государства, внушает представление, что суверенитет народа неделим[459]. Однако в федералистски составленной многоуровневой системе демократическая воля народа как воля совокупности его граждан разделяется уже у истока на различные, параллельно подключаемые каналы легитимации выборов в парламенты общин, земель или союзов. Модель Соединенных Штатов (и дебаты, состоявшиеся в «Federalist Papers»), служат ранним свидетельством этой концепции «разделенного суверенитета»[460]. Образ федералистски устроенной всемирной республики мог бы устрашить Канта потому, что народы под давлением нормализации и при «бездушном деспотизме» охватывающего весь мир «государства народов» утратят культурное своеобразие и идентичность. Это опасение могло бы объяснить поиски «суррогата», но не то, почему Кант вообще должен был представлять себе всемирно-гражданское состояние в институциональном обличье некоего государства.

Для этого решающую роль должно было сыграть другое концептуально узкое место, которое мы преодолеваем лишь сегодня — перед лицом непрерывно сгущающейся сети международных организаций. Республиканизм, задающий критерии во Франции, объясняет рационализирующую силу юридизации политической власти при помощи законодательствующей воли народа, которая фундаментальным образом заново конституирует политическое господство. Руссоистский общественный договор внушает единство государства и конституции, так как оба uno actu[461], то есть равно изначально, проистекают из воли народа. Продолжая эту традицию, Кант пренебрегает конкурирующей конституционной традицией, которая не ведает подобного, связанного с основными понятиями, сцепления государства и конституции, так как, согласно либеральным представлениям, конституция не должна обладать функцией,конституирующей господство,но должна иметь лишь функцию,ограничивающую власть.Уже в сословных собраниях эпохи раннего модерна воплощена идея взаимного ограничения и уравновешивания «господствующих сил» — противостоявших королю дворянства, духовенства и городов. Либерализм продолжает развивать эту идею в духе присущего современному правовому государству разделения властей.

Политическая конституция, нацеленная в первую очередь на ограничение властей, устанавливает «господство законов», которое может и нормативно перестроить существующие властные отношения, не имеющие демократического истока, и направить использование политической власти по юридически обязывающим путям. Поскольку конституция этого типа отвергает идентичность господствующих с подвластными, она позволяет осуществить мысленное разделение элементов конституции, государственной власти и государственного гражданства[462]. Здесь нет понятийных преград для ослабления связи сопряженных между собой элементов демократического государства. Между тем фактически юридизация кооперации государств в многосторонних сетях или в транснациональных системах переговоров привела к формам конституции международных организаций, которые сами не принимают государственного характера, а также лишают легитимационной основы волю к организованному государственному гражданству. Такие конституции управляют функционально специфицированным взаимодействием национальных государств; даже инклюзивным, распространившимся на весь мир сетям недостает метакомпетенции, которая отличает государства: самим устанавливать свои компетенции, а в определенных случаях расширять их.

Таким образом, либеральный, ограничивающий государственную власть тип конституции открывает понятийную перспективу для негосударственной конституционализации международного права в форме имеющего политическую конституцию мирового общества без мирового правительства. Вместе с переходом от государственно-центрированного международного права к всемирно-гражданскому праву государственные акторы ограничиваются в пространстве действий, не вытесняясь в своем своеобразии субъектов охватывающего весь мир правопорядка индивидуальными субъектами всемирно-гражданского права. Наряду с гражданами мира государства с республиканской конституцией могут оставаться скорее субъектами лишенной государственного ядра всемирной конституции. Правда, соединение типов конституций, до сих пор формировавшихся в конкурирующих правовых традициях, ставит проблему того, как политические решения надгосударственного организационного уровня могут иметь обратную связь с путями государственной легитимации[463]. К этому я еще вернусь.

Дальнейший мотив мог бы побудить Канта искать некий суррогат чрезмерной идеи всемирной республики. Две конституционные революции XVIII века вызвали как у современников, так и у потомков представление о том, что политические конституции обязаны своим возникновением внезапному волевому акту в благоприятный исторический момент. Картина парижских событий была отчеканена спонтанным подъемом воодушевленных масс, использовавших временное окно благоприятного момента. Казалось, будто установление республиканской конституции сопряжено с мифообразующим актом основания и с исключительной ситуацией. Если возникновение революционного момента в определенном месте уже достаточно невероятно, то случайное стечение таких невероятностей во многих местах совершенно невозможно представить. Я предполагаю, что эта интуиция стоит за примечательным высказыванием Канта, что народы земного шара, «согласно их идее международного права», то есть в соответствии с их представлением о суверенном самоопределении, «отнюдь не хотят» слияния в единое государство народов[464].

Между тем мы привыкли рассматривать институционализацию международного права как долгосрочный процесс, который свершается не революционными массами, но в первую очередь национальными государствами и региональными союзами государств. Этот процесс, с одной стороны, осуществляется намеренно, классическими средствами международных договоров и учреждения международных организаций, а с другой — он развивается также дополнительно, реагируя на высвобождающиеся системные импульсы и ненамеренные побочные последствия. Эта смесь интенционального действия и естественной спонтанности проявляется на примере политически намеренной экономической глобализации (торговли, инвестиций и производства) и — в качестве реакции на возникающую при этом потребность в координации и регулировании — на построении и перестройке институционального ядра глобального экономического режима.

Длительная временная форма такого процесса, в котором политическое управление сопрягается с системным ростом, позволяет вести речь о ступенях или даже об этапах конституционализации[465]. Наилучший пример здесь — европейское объединение, которое продвигается вперед, хотя нормативные временные вехи по сей день оставили без ответа вопрос о finalité[466], а именно вопрос о том, будет ли Европейский союз развиваться в федералистски выстроенное многонациональное государство с большим внутренним дифференцированием или же он — не принимая на себя качество государства — и в дальнейшем останется на интеграционном уровне супранациональной организации, действующей согласно международным соглашениям. Важную роль играет «зависимость от пути» модуса решений, который непрерывно ограничивает пространство будущих альтернатив кумулятивными последствиями прошлых постановлений, в том числе и против воли участников.

До сих пор я обсуждал три точки зрения, с которых кантовскую идею переоформления государственно-центрированного международного права во всемирно-гражданское право можно избавить от вводящей в заблуждение конкретизации в форме республики в мировом формате. Прежде всего, я упомянул федералистскую мыслительную фигуру разделенного суверенитета и общий концепт многоуровневой системы. Затем, я ввел различение между двумя типами конституции, нацеленными, соответственно, либо на конституирование господства, либо на ограничение власти; эти типы могли бы создать новые связи в политической конституции всемирного общества без всемирного правительства. И наконец, я указал на процессуальное представление о постепенно продвигающейся вперед конституционализации международного права, которая инициируется и осуществляется в большей степени правительствами, нежели гражданами, прежде чем с помощью постепенной интериоризации предвосхищающих правовых конструкций она достигает широкой действенности.

Окинув взглядом наличествующие сегодня структуры, на этой основе можно набросать понятийную альтернативу всемирной республике (и ее современным вариантам)[467]. Для этого в понятийном хозяйстве политической теории мы должны предпринять еще фи перестановки, а именно:

(a) приспособить понятие государственного суверенитета к новым формам управления по ту сторону национального государства;

(b) пересмотреть понятийную взаимосвязь между государственной монополией на насилие и принудительным правом в пользу представления о том, что надгосударственное право покрывается государственным потенциалом санкций, и

(c) задать механизм, объясняющий, как нации могут изменять свое самопонимание.

(а) Согласно интерпретации либерального национализма, государственный суверенитет вместе с запретом на интервенцию со стороны международного права можно понимать как следствие понятия народного суверенитета. В компетенции самоутверждения вовне отражается задающее внутренние критерии демократическое самоопределение граждан[468]. Государство должно обладать правом и способностью поддерживать демократически выбранную идентичность и жизненную форму политической общности, а в случае необходимости защищать ее от других наций военным насилием. Самоопределение внутри государства требует защиты от чуждого определения извне. Правда, эта концепция сталкивается с трудностями в условиях высокой взаимозависимого всемирного общества. Если даже сверхдержава окажется больше не в состоянии гарантировать безопасность и благополучие собственного населения только своими силами, но лишь в сотрудничестве с другими государствами, то классический смысл «суверенитета» изменяется.

В то время как государственный суверенитет во внутреннем измерении больше не исчерпывается простым поддержанием спокойствия и порядка, но распространяется и на действенную гарантию гражданских прав, то внешний суверенитет сегодня требует способности к кооперации так же, как и способности к обороне от внешних врагов. Суверенное исполнение конституционного договора требует также способности и готовности государства к равноправному участию в коллективных усилиях по разработке проблем, которые ставятся как на глобальном, так и на региональном уровне, и которые можно решить только в рамках международных или супранациональных организаций[469]. Это предполагает как отказот jus belly[470], так и признание долга защищать интернациональное сообщество, ее население от насилия криминальных или распадающихся государств.

(Ь) Интересно, что международное сообщество может перенести это право наложения санкций на всемирную организацию, в то же время не наделяя ее глобальной монополией на насилие. Вопреки конвенциональному представлению о структуре принудительного права открывается зазор между надгосударственными инстанциями, располагающими правомочностью, и государственными инстанциями, держащими в резерве средства легитимного применения насилия для осуществления супранационально примененного права. Монополия на насилие остается у отдельных суверенных государств, хотя эти государства как члены ООН право принимать решение о применении военной силы (кроме случаев обоснованной самообороны) формально уступили Совету Безопасности. Согласно образцу поведения, опробованному в коллективных системах безопасности, для действенности постановлений Совета Безопасности об интервенции достаточно, чтобы у достаточно многих и могущественных членов этих систем имелись в распоряжении возможности для осуществления миссии, о которой принято совместное решение. Европейский союз дает убедительный пример обязывающего воздействия приоритетных правовых норм, которые лишь таким циклическим способом «покрываются» формально подчиненными ему государствами-членами. Средства насилия для санкционирования права, установленного в Брюсселе и Страсбурге, как и прежде, располагаются в отдельных государствах, которые это право «пускают в оборот».

(с) Этот пример пригоден для наглядного прояснения «гипотезы о воздействии нормы»[471], хотя кантовский проект всемирно-гражданского состояния едва ли может быть реализован эмпирически. Правовые конструкции, вводимые политическими элитами на надгосударственных аренах, представляют собой положения, действующие по принципуself-fulfilling prophecy[472]. Этот вид законодательства предвосхищает изменение сознания, которое оно вызывает у адресатов лишь в процессе последовательного внедрения. В среде сопровождающих дискурсов происходит постепенная интериоризация духа поначалу лишь широковещательно признанного точного текста предписаний. Это в равной степени относится как к государствам, так и к гражданам. В конструктивно вызываемом и циклически самосоотнесенном учебном процессе такого ряда изменяется ролевое понимание национальных договаривающихся сторон. В ходе освоения прежде всего суверенно согласованного кооперирования самопонимание автономно принимающих решения коллективных акторов преобразуется в сознание членов организации, имеющих права и обязанности. Таким путем и суверенные государства могут научиться подчинять национальные интересы обязанностям, которые они принимают на себя в качестве членов международного сообщества или партнеров в транснациональных сетях.

II

Согласно этим предварительным объяснениям, кантовскую идею всемирно-гражданского состояния можно интерпретировать таким образом, что это, разумеется, будет предвосхищать реалии, но оставаться с ними в тесной связи. Я хотел бы описать мировое общество с политической конституцией, эскиз которого у меня намечен в другом месте[473], как многоуровневую систему, которая может сделать возможной до сих пор отсутствующую мировую внутреннюю политику, прежде всего в сферах глобальной экономической политики и политики окружающей среды, даже без всемирного правительства. Если государственно-центрированная система международного права знала лишь одну разновидность игроков — национальные государства, и два игровых поля — внутреннюю и внешнюю политику, иначе говоря, внутренние дела и международные отношения, то новая структура всемирно-гражданского общества, имеющего конституцию, характеризуетсятремя аренамистремя типами коллективных акторов.

Супранациональная аренапредставлена одним-единственным актором. Международное сообщество находит свою институциональную форму воВсемирной организации,которая способна к действиям в четко очерченных политических сферах, но сама не принимает государственного характера. У Организации Объединенных Наций отсутствует компетенция по собственному усмотрению формулировать или расширять свои компетенции. ООН уполномочена на эффективное и прежде всего не селективное исполнение двух функций, а именно сохранения международной безопасности и глобального осуществления прав человека, и остается ограниченной этими двумя фундаментальными, но точно определенными функциями. Поэтому стоящая на повестке дня реформа ООН должна быть нацеленной не только на укрепление центральных институтов, но в то же время и на функциональное распутывание комплекса широко разветвленных (и объединенных в сеть с другими международными учреждениями) вспомогательных и специальных организаций ООН[474].

Формирование мнения и волеизъявления во Всемирной организации, конечно же, должно быть сопряжено обратной связью с коммуникационными потоками национальных парламентов, открыто для участия имеющих право на переговоры неправительственных организаций и предоставлено наблюдению мобилизованной для этого мировой общественности. Но даже подобающим образом реформированная Всемирная организация состоит непосредственно из национальных государств, а не из граждан мира. В этом отношении она похожа скорее на Лигу Наций, нежели на кантовское государство народов. Ведь без всемирной республики не может существовать даже сколь угодно скромного мирового парламента. Коллективные акторы небесследнорастворяются в порядке, который они сами должны произвести с помощью единственного находящегося у них в распоряжении инструмента — договора международного права. Всемирная организация должна длительное время поддерживаться государственно организованными центрами власти, если ей предстоит быть несущей опорой защищенного властью легального пацифизма[475]. Наряду с индивидами государства остаются субъектами международного права, мутировавшего во всемирно-гражданское право, чтобы интернациональное сообщество в случае необходимости могло гарантировать отдельному гражданину защиту его основных прав также и против его собственного правительства.

В качестве членов международного сообщества государства должны отводить привилегированное место и тем далеко идущим целям, которые ООН провозгласила под величественным названием «Millennium Development Goals»[476]. Между тем сплошь и рядом встречающаяся в пактах о правах человека защита граждан мира уже не ограничивается только основными либеральными и политическими правами, а скорее распространяется на «уполномочивающие» материальные жизненные условия, которые только и приводят страждущих и обремененных этого мира в состояние, когда они могут фактически воспользоваться формально гарантированными правами[477]. На сценетранснациональныхсетей и организаций уже сегодня объединяются в густую сеть и накладываются друг на друга учреждения, удовлетворяющие растущую потребность в координации становящегося все более сложным мирового общества[478]. Нокоординациягосударственных и негосударственных акторов представляет собой форму управления, которой достаточно лишь для определенной категории проблем, переходящих через границы национальных государств.

Для решения «технических» вопросов в более широком смысле (например, стандартизация систем мер, управление телекоммуникацией или предотвращение катастроф, локализация эпидемий или борьба с организованной преступностью) достаточно методов обмена информацией, консультаций, контроля и соглашений. Поскольку дьявол всегда прячется в деталях, только что отмеченные проблемы также требуют выравнивания противоречащих друг другу интересов. Но эти проблемы отличаются от вопросов чисто «политического» характера, которые — как, например, релевантные для распределения вопросы мировой политики в области энергетики, окружающей среды, финансов и экономики — проникают в глубоко укорененные и малоподвижные уровни интересов национальных сообществ. В отношении этих проблем будущей мировой внутренней политики существуетпотребность в оформлении и регулировании,для удовлетворения которой пока отсутствуют как институциональные рамки, так и акторы. Существующие политические сети функционально специфицированы и в лучшем случае образуют инклюзивно составленные, многосторонне взаимосвязанные организации, в которые может быть допущен кто угодно, но представители правительства несут за это ответственность и предоставляют отчетность. Правда, они, как правило, не образуют институциональных рамок для законодательных компетенций и соответствующих политических процессов формирования воли. Даже если бы эти рамки были установлены, коллективных акторов, которые могли бы выполнить эти решения, все еще не существовало бы. Я имею ввиду региональные режимы,которые имеют достаточно репрезентативный для целых континентов мандат для переговоров и располагают необходимой властью для проведения принятых решений в жизнь.

Политика могла бы удовлетворять спонтанно возникающую потребность в регулировании систематически, то есть естественно, интегрированного мирового хозяйства и мирового общества интенциональным образом лишь в томслучае,если бы ее срединная арена была занята обозримым числомglobal players[479]. Последние должны быть достаточно сильными, чтобы формировать изменяющиеся коалиции, устанавливать гибкое равновесие сил и — прежде всего в вопросах структурирования всемирной системы экологического и хозяйственного функционирования и в вопросах рамочного управления ею — быть в состоянии заключать и проводить в жизнь обязывающие компромиссы. Таким путем международные отношения в том виде, в котором мы их до сих пор знаем, продолжали бы существовать на транснациональной сцене в модифицированной форме — модифицированной уже потому, что при эффективном режиме безопасности ООН даже наиболее могущественным изglobal playersдолжно быть запрещено обращение к войне как к легитимному средству разрешения конфликтов. Проблема, состоящая в том, что на срединном, или транснациональном, уровне с некоторых пор отсутствуют дееспособные акторы, за исключением США, направляет наше внимание натретий уровень национальных государств.

В глобальном разрезе этот уровень был сформирован лишь в ходе деколонизации. Только во второй половине XX века возникло инклюзивное сообщество национальных государств; в этот период количество членов ООН увеличилось с 51 до 192 государств. Следовательно, эти национальные государства образуют сравнительно молодую политическую формацию. Хотя они выступают на международных аренах как «урожденные», все еще наиболее инициативные и могущественнейшие акторы, национальные государства попадают сегодня под давление. Растущие взаимозависимости мирового хозяйства и переходящие через границы государств риски мирового сообщества предъявляют невыполнимые требования своим территориально связанным пространствам действия и легитимационным цепям. Глобальные сети уже давно привели ad absurdum[480]соответствующее теории демократии допущение конгруэнтности между теми, кто принимает ответственное участие в принятии политических решений, и теми, кого эти решения затрагивают[481].

Поэтому на всех континентах отдельные государства вынуждены создавать региональные объединения, во всяком случае — различные формы более тесной кооперации (APEC, ASEAN, NAFTA, AU, ECOWAS, OAS и т. д.). Но эти региональные союзы представляют собой лишь слабые начала. Национальные государства должны перерастать межправительственные формы кооперации, если они принимают на себя роль коллективных носителей мировой внутренней политики на транснациональном уровне, то есть достигают дееспособностиglobal players,и должны добиваться демократической легитимации для результатов транснациональных соглашений. Для создания более крепкой политической структуры такого рода первые усилия приложили только национальные государства первого поколения. В Европе импульс к политическому объединению возник из эксцессов самоубийственного радикального национализма.

Сегодня Европейский союз достиг, по меньшей мере, стадии обоснованногокандидатана глобальную дееспособность. Его политический вес выдерживает сравнение с такими «урожденными» континентальными режимами, как Китай или Россия. Однако в отличие от этих держав, которые, пройдя через переходную фазу государственного социализма, сравнительно поздно возникли из формации старых империй, Европейский союз мог бы дорасти до роли образца для других регионов, потому что он гармонизирует интересы прежде независимых государств на более высоком интеграционном уровне и таким путем создает коллективного актора, относящегося к новому порядку величин. Правда, европейское единение сможет послужить образцом для создания регионального потенциала действия лишь тогда, когда оно достигнет такой степени политической интеграции, которая позволяет союзу осуществлять совместную демократически легитимированную политику как во внешнем, так и во внутреннем измерении.

Я не упомянул до сих пор культурный плюрализм, который в мировом обществе с политической конституцией может создавать эффекты застопоривания на всех трех уровнях. Наблюдаемая сегодня в мировом масштабе политизация великих мировых религий повышает напряженность и на международном уровне. Этот наблюдаемыйclash of civilizations[482]должен был бы в рамках мирового общества с политической конституцией отягощать прежде всего транснациональные системы переговоров. Но разработка этих конфликтов облегчалась бы в рамках многоуровневой системы, установленной в только что эскизно намеченном смысле, благодаря тому, что национальные государства прошли бы процессы обучения и это изменило бы как их поведение, так и их самопонимание.

Один учебный процесс касается усвоения норм Всемирной организации и способности воспринимать собственные интересы через разумное подключение к транснациональным сетям. В мировом обществе с политической конституцией суверенные государства должны понимать себя — не оставляя формально на произвол судьбы его монополию на насилие — одновременно и в качестве миролюбивых членов международного сообщества, и в качестве влиятельных игроков в международных организациях. Другой учебный процесс касается преодоления упорной установки сознания, исторически связанной с формированием национального государства. В ходе регионального объединения национальных государств в глобально дееспособных акторов национальному сознанию, то есть наличествующему базису и без того уже в высшей степени абстрактной гражданской солидарности, приходится еще раз расширяться. Мобилизация масс по религиозным, этническим или националистическим мотивам будет тем менее вероятной, чем шире распространятся требования толерантности со стороны демократического гражданского этоса уже в границах национальных государств.

Самое позднее возникающее здесь возражение — «бессилие долженствования». Я не буду входить здесь в детали нормативного превосходства кантовского проекта по сравнению с другими видениями нового мирового порядка[483]. Тем не менее сколь угодно хорошо нормативно обоснованные проекты останутся без последствий, если реальность не пойдет им навстречу. Гегель выдвигал именно это возражение против Канта. Вместо того, чтобы просто противопоставить разумную идею непрозрачной реальности, он хотел возвысить реальность истории до действительности идеи. Но этим историко-философским тыловым прикрытием идеи Гегель и Маркс тем более скомпрометировали себя. Прежде чем я войду в детали двух исторических тенденций, идущих навстречу пересмотренному кантовскому проекту, я хотел бы напомнить о том, что вообще поставлено на карту с этим проектом: речь идет о том, должны ли мы вообще расстаться с миром представлений одемократическойобщности с политической конституцией или же этот пропадающий на национально-государственном уровне мир должен спасаться в постнациональной констелляции.

III

Современные концепции конституций эксплицитно соотносятся с отношением граждан к государству. Но имплицитно они всегда проектируют и общий правопорядок, охватывающий государство и «гражданское общество» (в смысле Маркса и Гегеля)[484], то есть целое, состоящее из управления государством, капиталистической экономики и гражданского общества. Экономика вступает в игру уже посредством того, что современное государство как государство, взимающее налоги, зависит от частно-правовым образом организованного рыночного оборота. А гражданское общество тематизируется в теориях общественного договора как сеть отношений между гражданами — например, в либеральном конституционном концепте, как отношения между гражданами общества, максимизирующими выгоду, или в республиканской модели, как отношения между солидарными гражданами государства.

Конечно же, правовое конституирование общности свободных и равных граждан является подлинной темой конституций. В «безопасности», «праве» и «свободе» акцент, с одной стороны, ставится на самоутверждении политической общности по направлению вовне; с другой же стороны, акцент делается на гарантировании прав, которые свободные и равные персоны взаимно признают друг за другом как члены самоуправляющейся ассоциации. Конституция устанавливает, каким образом насилие, организованное в государство, преобразуется в легитимную власть. Однако вместе с решением проблемы «право и свобода» имплицитно решается и проблема ролей, которые экономика как опорная функциональная система и гражданское общество как фундамент формирования общественного мнения и волеизъявления должны играть по отношению к организационной государственной власти.

Посредством расширения каталога государственных задач за рамки классического поддержания порядка и гарантирования свободы отчетливо проявляется имплицитно организованный, всеохватный характер конституционного порядка. В капиталистическом обществе должна преодолеваться социальная несправедливость, в обществе риска — избегаться коллективная опасность, а в плюралистическом обществе должно устанавливаться равноправие культурных жизненных форм. В порожденных капитализмом статусных различиях, в рисках, вызванных наукой и техникой, и в напряжениях культурного и мировоззренческого плюрализма государство встречает вызовы, которые просто так не решаются средствами политики и права. Но государство не может отделаться от своей общей политической ответственности, так как оно само зависит от системно-интегративных достижений частных функциональных систем, то есть в первую очередь от экономики, в такой же степени, как и от социально-интегративных достижений гражданского общества. Государство, проявляющее заботу об условиях жизни и их профилактике, должно в убывающей степени считаться с собственным смыслом функциональных систем и с собственной динамикой гражданского общества[485]. Выражением этого нового стиля служат корпоративные системы переговоров, в рамках которых государство, однако, как и прежде, должно ориентироваться на конституцию — или на адаптированную к обстоятельствам времени интерпретацию конституции.

Учет политической конституцией триады, состоящей из государства, экономики и гражданского общества, социологически объясняется тем, что все современные общества интегрируются посредством как раз трех медиумов — назовем их «власть», «деньги» и «взаимопонимание». В функционально раздифференцированных обществах социальные отношения устанавливаются посредством организации, рынка или формирования консенсуса (то есть посредством языковой коммуникации, ценностей и норм). Соответствующие типы обобществления сгущаются в бюрократическом государстве, в капиталистическом хозяйстве и в гражданском обществе. Политическая конституция нацелена на то, чтобы с помощью медиума права придавать этим системам такую форму и так настроить их друг на друга, чтобы они выполняли свои функции согласно критерию предполагаемого «общего блага». Чтобы быть в состоянии внести вклад в максимизацию общего блага, конституция — благодаря структурирующей работе общего правопорядка — должна предотвращать системно-специфические дефекты развития.

Таким образом, государственная организованная власть должна гарантировать право и свободу, не сбиваясь к репрессивному насилию, патерналистской опеке или нормализирующему принуждению. Экономика должна способствовать производительности и благосостоянию, не нарушая стандартов распределительной справедливости (они должны ставить в лучшее положение по возможности большее количество людей, никому не нанося ущерба); а гражданское общество должно заботиться о солидарности независимых граждан государства, не соскальзывая к коллективизму и принудительной интеграции и не вызывая фрагментирования и мировоззренческой поляризации. Постулированному общему благу грозит опасность не только из-за «сбоев в государстве» (правовая неопределенность и угнетение), но также из-за «сбоев рынка» и десолидаризации. Неопределенный характер существенно оспариваемого общего блага[486]объясняется в особенности балансом, который должен установиться между этими взаимозависимыми величинами.

Даже если государство исполняет свои подлинные задачи поддержания порядка и гарантирования свободы, оно не может длительно сохранять требуемый уровень легитимации, если функционирующая экономика не создает предпосылок для приемлемого распределения социальных компенсаций и если активное гражданское общество не порождает мотивов для достаточной степени ориентации на общее благо[487]. Верна и обратная взаимозависимость. Поэтому конституция возлагает на демократическое государство парадоксальную ответственность за экономические и культурные предпосылки состояния политической общности, на которые государство хотя и может воздействовать и которым может способствовать имеющимися в его распоряжении средствами политического давления и юридического принуждения и тем самым может сделать их «политически подвластными», но юридическими средствами гарантировать успех оно не может. Безработицу и социальную сегментацию запретами и административными мерами устранить так же невозможно, как и десолидаризацию.

Между вписанным в конституцию образом общества и ограниченным диапазоном средств политического формирования, которыми располагает государство, наличествует асимметрия. Асимметрии ничто не угрожало до тех пор, пока народное хозяйство располагалось в рамках национального государства, а солидарность сравнительно гомогенного населения подпитывалась национальным сознанием. Пока система свободной торговли, установленная после 1945 года в Западном полушарии, опиралась на твердые обменные курсы, границы хотя и были открыты для международной торговли, но экономические системы, как и прежде встроенные в национальные общественные контексты, остались чувствительными к государственному вмешательству. Поскольку национальные правительства при таких обстоятельствах располагали на собственных территориях большим — и воспринимаемым как достаточно большое — пространством для действия, то можно было в значительной степени исходить из политической управляемости публично релевантных общественных процессов.

Посредством этого допущения «политической управляемости» устанавливается и рушится конституционно-правовая конструкция такого общества, которое через государственную агентуру в соответствии с волей своих граждан воздействует на себя самого. От возможности такого самовоздействия зависит демократическая субстанция такой конституции, которая делает граждан авторами законов, которым они в то же время подчиняются в качестве адресатов. Лишь в той степени, в какой общество в состоянии воздействовать политическими средствами на самого себя, политическая автономия граждан обретает какое-то содержание. В нашей связи это является решающим обстоятельством. Но теперь уже легитимационные каналы национального государства отягощены расширением сфер политической ответственности и учреждением корпоративных систем переговоров до переделов нормативно выносимого[488]. Но при переходе к неолиберальному экономическому режиму эта граница оказалась решительно преодолена.

Сегодня имеет место прогрессирующая приватизация сфер деятельности, которые до сих пор на должных основаниях были предоставлены национальному государству. Вместе с их переносом на частных производителей слабеет привязка этих производств и услуг к образцам конституции. Это тем рискованнее, чем дальше продвигается приватизация в срединных областях государственной власти — таких, как общественная безопасность, оборона, исполнение наказаний, а также энергетическое обеспечение. Но демократический законодатель разоружается и совсем иным образом — с тех пор как политически запланированная глобализация экономики развертывает собственную динамику. Теперь общественные процессы, релевантные для гарантии правовой безопасности и свободы, справедливого распределения и равноправного совместного существования, в гораздо большем объеме ускользают от политического управления. Во всяком случае, обостряется асимметрия между ответственностью, которая вменяется демократическому государству, и фактическим пространством для действия такового государства[489].

Вместе с дерегулированием рынков и сноса границ в международных транспортных и информационных потоках во многих дальнейших измерениях возникает потребность в регулировании, уловленная и разрабатываемая транснациональными сетями и организациями. Решения этих политических сетей — даже если в них сотрудничают чиновники национальных правительств — глубоко проникают в общественную жизнь национальных государств, не сопрягаясь с их легитимационными звеньями. Михаэль Цюрн описывает последствия этого развития следующим образом: «The democratic decision-making process within nation states are thus losing their anchorage. They are superseded by organizations and actors who indeed are mostly accountable to their national governments one way or another, but at the same time quite remoter and inaccessible for the nationally enclosed addresses of the regulations in question. Given the extent of the intrusion of these new international institutions into the affairs of national societies, the notion of „delegated and therefore controlled“ authority in the principal and agent sense no longer holds»[490].

Если это описание соответствует положению вещей, то постнациональная констелляция ставит нас перед неудобной альтернативой: либо мы должны отбросить претенциозную идею конституции самоуправляющейся ассоциации свободных и равных граждан и удовольствоваться социологически отрезвляющей интерпретацией правовых государств и демократий, от которых остаются лишь фасады; либо мы должны отделить поблекшую идею конституции от субстрата национальных государств и вновь оживить ее в постнациональном обличье мирового общества с политической конституцией. Разумеется, недостаточно продемонстрировать в философском мыслительном эксперименте, как нормативное содержание идеи может бытьпонятийноснято в мировом гражданском обществе без мирового правительства. Идея должна в самом мире считаться с идущей ей навстречуэмпирией.

Национальные государства уже давно запутались в зависимостях очень взаимозависимого мирового общества. Отдельные системы мирового общества — с ускоренными информационными и коммуникационными потоками, с распространившимся на весь мир движением капитала, оборотом торговли, производственными цепями и переносом технологии, с массовым туризмом, трудовой миграцией, научной коммуникацией и т. д. — беспрепятственно проникают через границы национальных государств. Подобно национальным обществам, это глобальное общество тоже интегрируется с помощью тех же самые посредников (Medien): власть, деньги и взаимопонимание. Почему же конституция, которая средствами политики и права успешно использовала эти интеграционные механизмы на национальном уровне, должна терпеть крах на супра- и транснациональном уровне? Я не усматриваю никаких социально-онтологических оснований для того, что государственно-гражданская солидарность и способность политической конституции к управлению должны останавливаться у национальных границ. Но, как сказано, недостаточно продемонстрировать в философском мыслительном эксперименте, как нормативное содержание конституционной идеи можнопонятийноснять в мировом гражданском обществе без мирового правительства.

В многоуровневой глобальной системе классическая функция государства — обеспечение порядка, — то есть гарантия безопасности, права и свободы, переносится на уровеньсупранациональноймировой организации, специализирующейся на функциях сохранения мира и глобального осуществления прав человека. Однако последняя функция была бы исключена из необъятных задач всемирной внутренней политики, состоящих в том, чтобы, с одной стороны, преодолевать чрезмерную разницу жизненных уровней в стратифицированном мировом обществе, восстанавливать экологическое равновесие и предотвращать коллективные угрозы; а с другой — добиваться межкультурного взаимопонимания с целью эффективного равноправия в диалоге между мировыми цивилизациями. Эти проблемы требуют иного модуса разработки в рамкахтранснациональныхсистем переговоров. Они не могут быть решены напрямую, посредством использования власти и права по отношению к недовольным или неспособным национальным государствам. Эти проблемы касаются собственной логики функциональных систем, переходящих границы национальных государств, и собственного смысла культур и мировых религий, с которыми политика должна войти в соглашение путем мудрого примирения интересов и разумного управления, а также благодаря герменевтической восприимчивости.

При поисках тенденций, которые в самом мировом сообществе способствуют идее всемирно-гражданской конституции, различение между супранациональным и транснациональным уровнями направляет взгляд, с одной стороны, на предстоящую реформу ООН (IV), а с другой — на динамику, складывающуюся из все отчетливее ощущающегося дефицита легитимации наличных формglobal governance[491](V).

IV

В рефлексии относительно пропасти между бытием и долженствованием Джон Ролз проводил различие между «идеальной» и «реальной теорией». Это методическое различение еще недостаточно детрансцендентализировало кантовское различение между миром ноуменов и миром явлений. Идеи находят доступ в общественную реальность с помощью неизбежныхидеализирующих предпосылок наших повседневных практики испытывают на этом незаметном пути силу сопротивления социальных фактов. К примеру, граждане участвуют в политических выборах, так как они — со своей точки зрения участников — исходят из того, что их голос учитывается, какие бы отрезвляющие вещи ни говорили политологи с точки зрения наблюдателей о географии выборов и процедуре выборов. И клиенты, как прежде, в ожидании суда хотят, чтобы их спорные случаи получили беспристрастную оценку и чтобы по ним было вынесено правильное решение независимо от того, что профессора права и судьи говорят о неопределенности нормы и процедуры. Конечно, идеи достигают эффективности лишь благодаря идеализирующим предпосылкам учрежденных или привычных практик. А если практики находят опору, например, в законно образованных институтах, то даже фикции и подстановки, посредством которых они работают, должны восприниматься всерьез как факты.

ООН представляет собой такое учреждение. В рамках этого института международного права уже несколько десятилетий назад образовались новые, нормативно сильно нагруженные практики и методы. Я хочу проверить реальное содержание кантовского проекта, двигаясь по следам запущенной в ход реформы этой всемирной организации. Тем самым мы покидаем почву теории, обоснованной в первую очередь нормативными аргументами, ради конструктивной интерпретации стремительно развивающейся области позитивного права. Между тем международное право по модусу значимости сравнялось с государственным правом и вследствие этого изменило свой статус. На транснациональном уровне «речь идет о новой разновидности смеси, состоящей из государственного и надгосударственного права, из частных договоров и из публичного права»; на супранациональном уровне «кроме того формируется мировое конституционное право»[492].

В результате спор между дуалистическим представлением о соотношении между государственным правом и международным правом, с одной стороны, и монистическим учением о слиянии государственного права и международного права в глобальной правовой системе — с другой, в значительной степени стал беспредметным[493].

Во всяком случае, сегодня многим экспертам ускоренное развитие международного права представляется «конституционализацией», которая форсируется международным сообществом государств с целью укрепить правовую позицию индивидуальных субъектов права, поднявшихся до уровня субъектов международного права и граждан мира[494]. Даже комиссия, назначенная Кофи Аннаном[495], как из чего-то безусловно само собой разумеющегося, исходит из того, что срочная реформа Всемирной организации осуществляется в том самом направлении, стрелки для которого были уже установлены Хартией ООН с четырьмя далеко идущими инновациями. А именно — она:

(а) эксплицитно сочетает цель сохранения мира (как у Канта) с политикой осуществления прав человека во всем мире;

(b) налагает запрет на насилие, дополняя его угрозой санкций и принуждающих к миру интервенций (и тем самым открывает перспективу наказания войны, как механизма решения межгосударственных конфликтов);

(c) релятивизирует суверенитет отдельных государств по отношению к цели сохранения мира во всем мире и коллективной безопасности и

(d) благодаря включению всех государств в инклюзивную всемирную организацию создана важная предпосылка для приоритета и универсальной обязывающей силы права ООН.

(а) В противоположность Лиге Наций, Хартия ООН связывает цель сохранения мира во всем мире в Статье 1, № 1 и 3, с «уважением к правам человека и фундаментальным свободам для всех, невзирая на расу, пол, язык или религию». Эта обязанность распространять принципы конституции, которые до сих пор гарантировались лишь в пределах национальных государств, на весь мир, всё в большей степени определяла повестку дня Совета Безопасности и за последние десятилетия привела ко все более экстенсивному истолкованию фактических обстоятельств нарушения мира, агрессии и угрозы международной безопасности. Комиссия по реформе делает из этого развития вывод, распространяя «новый консенсус безопасности» на неделимую триаду: 1) защиты от опасности, 2) гарантирования прав на индивидуальную свободу и участие и 3) эмансипации от недостойных человека условий жизни. Она распространяет понятие источников опасности от классических межгосударственных конфликтов не только на гражданскую войну и внутригосударственное насилие, на международный терроризм, обладание оружием массового поражения и транснационально организованные преступления; она расширяет этот каталог источников опасности с учетом развивающихся стран и массовых лишений населения из-за нищеты и болезней, социальной маргинализации и разрушения окружающей среды.

Таким образом, сохранение международной безопасности понятийно сливается с постулатом об исполнении пактов о гражданских и политических, экономических, социальных и культурных правах, принятых Генеральной Ассамблеей в 1966 году. При этом упомянутая комиссия производит осознанную демилитаризацию концепта безопасности, когда она, к примеру, указывает на то, что международная пандемия гриппа в 1919 году, унесшая приблизительно 100 миллионов жизней за один год[496], потребовала больше жертв, чем кровавые военные битвы за всю Первую мировую войну: «Any event or process that leads to largescale death or lessening of life-chances and undermines States as the basic unit of the international system is a threat to international security»[497](TCC. P. 12).

(b) Ядро Хартии ООН формирует всеобщий запрет на насилие в сочетании с полномочиями для Совета Безопасности применять соответствующие санкции в случае нарушения. Если отвлечься от принудительных мероприятий, которые назначает сама ООН, то общий запрет на насилие ограничен лишь узко определенным правом на самозащиту в случае однозначно идентифицируемого и непосредственно грозящего нападения. Комиссия, с одной стороны, укрепляет прерогативу решений Совета Безопасности по сравнению с великими державами, претендующими на право первого превентивного удара[498]. С другой стороны, она упорно отстаивает право Совета Безопасности на военную интервенцию: «Collectively authorized use of force may not be the rule today, but it is no longer an exception»[499](TCC. P. 81). Комиссия подчеркивает это также в связи с применяемой практикой вмешательства в межгосударственные конфликты: «We endorse the emerging norm that there is a collective international responsibility to protect, exercisable by the Security Council authorizing military intervention as a last resort, in the event of genocide and other largescale killing, ethnic cleansing or serious violations of international humanitarian law which sovereign Governments have proved powerless or unwilling to prevent»[500](TCC. P. 203).

На основании анализа до сих пор допущенных ошибок и замеченных недостатков подвергается критике невероятная селективность восприятия и бесстыдно неравная трактовка подобных по важности случаев (ТСС. Р. 86–88,201)[501]. В докладе делаются следующие предложения:

— о более точной спецификации возможных санкций и их контроле;

— о более приемлемой дифференциации между сохраняющими мир(peace-keeping)и способствующими миру(peace-enforcing)миссиями;

— о правильном взвешивании конструктивных задач постконфликтного миротворчества(post-conflict peace-building),от которого ООН не вправе уклоняться после военной интервенции; а также

— о строго определенных условиях, при которых только и допустимо применение насилия(seriousness of threat, proper purpose, last resort, proportional means, balance of consequences).[502]

Впрочем, комиссия не высказывается по вопросу, какие последствия для гуманитарного международного права проистекают из преобразования военного применения силы во всемирно-полицейское: если вооруженные силы выполняют миссию, относительно которой принял постановление Совет Безопасности, то речь идет уже не о цивилизующем ограничении военного насилия, но об обязанности применения полицейского насилия ради фундаментальных прав граждан мира, которые должны быть защищены от собственного правительства или от другой силы, занимающейся внутригосударственным насилием — мародерством.

(с) Если следовать только букве Хартии, то возникнет напряжение между Статьей 2, № 7, которая, по-видимому, подтверждает запрет классического международного права на интервенцию, с одной стороны, и Главой VII, которая наделяет Совет Безопасности правами на интервенцию, — с другой. На практике эта непоследовательность часто парализовывала работу Совета Безопасности, особенно когда речь шла о гуманитарных катастрофах, происходящих под прикрытием суверенитета преступного или выжидательно соучаствующего в преступлениях режима[503]. Международное сообщество нарушает обязательство заботиться об охране прав человека во всем мире, если оно наблюдает за массовыми убийствами и массовым насилием, этническими чистками и депортациями, политикой намеренного голода и распространения эпидемий, не вмешиваясь (ТСС. Р. 200–203). Комиссия напоминает о том, что ООН была учреждена не как утопический проект. Конструкция Совета Безопасности должна оснащаться «принципами», имеющими достаточную «политическую мощь», чтобы подчинять международные отношения принудительному праву (ТСС. Р. 13 etc.).

При продолжающейся децентрализации монополии на насилие все это может функционировать лишь тогда, когда авторитет Совета Безопасности возрастает настолько, что кооперативные члены Совета Безопасности вовсехслучаях могут наделить его потенциалом санкций для осуществления приоритетного права ООН. Предложения по реформе Совета Безопасности — в отношении состава, процедуры голосования и оснащения — служат, соответственно, укреплению готовности его влиятельных членов к кооперации и обязывают сверхдержаву, для которой процесс изменения самопонимания автономных игроков, превращающихся в со-игроков, естественно, самый трудный.

В случаях необходимости запрет на насилие и требование соблюдения фундаментальных прав человека должны проводиться в жизнь вопреки отдельным противодействующим или несостоятельным национальным государствам с помощью объединенных средств других государств-членов, каждое из которых, как и прежде, монополизирует средства легитимного применения насилия. Как показывает пример Европейского союза, это нельзя назвать совершенно нереалистичным делом, хотя оно еще недостаточно внедрено на сверхнациональном уровне всемирной организации. В этой связи Совету Безопасности можно рекомендовать теснее сотрудничать с региональными союзами. Ибо очевидно, что локально соседствующие вооруженные силы несут особую ответственность за осуществление миссии ООН в тех или иных собственных регионах.

При условии использования государственной монополии на насилие для проведения в жизнь более приоритетного права можно элегантно решить догматический вопрос: как понимать «суверенное равенство» государств? «In signing the Charta of the United Nations, States not only benefit from the privileges of sovereignty but also accept its responsibilities. Whatever perceptions may have prevailed when the Westphalian system first gave rise to the notion of State sovereignty, today it clearly carries with it the obligation of a State to protect the welfare of its own peoples and meet its own obligations to the wider international community»[504](TCC. P. 29). Национальное государство, как и прежде, оснащено мощными компетенциями, но оно теперь работает как ошибающийся агент мирового сообщества. Перед суверенным государством стоит задача гарантировать в пределах национальных границ права человека, возведенные в основные права; эту функцию конституционное государство выполняет по поручению своих демократически объединенных граждан. В своем качестве субъектов международного права — как всемирные граждане — эти граждане, однако, в то же время выдают Всемирной организации своего рода аварийное поручение, в соответствии с коим Совет Безопасности исполнит функцию обеспечения основного права, если их собственное правительство на это больше не способно или больше этого не желает.

(d) Если Лига Наций должна была состоять из авангарда либеральных государств, то ООН с самого начала была рассчитана на включение всех государств. Сегодня ООН, наряду с государствами с либеральной конституцией, включает также авторитарные, а иногда и деспотические или преступные режимы, которые в своей практике нарушают формально признанный ими текст Хартии и вытекающие из него резолюции ООН. Итак, хотя необходимое условие для универсальной значимости права всемирной конституции исполняется, но его обязывающая сила тут же опровергается. Это осознанно принимаемое во внимание напряжение между фактичностью и значимостью ярко проявляется в случае нарушения прав человека со стороны великих держав, имеющих право вето, которые могут блокировать все направленные против них решения Совета Безопасности. По аналогичным причинам доверие к другим институтам и процедурам может быть подорвано применением двойных стандартов. В особенности это касается практики комиссии по правам человека, которая теперь должна быть полностью перестроена: «Standard-setting to reinforce human rights cannot be performed by States that lack a demonstrated commitment to their promotion and protection»[505](TCC. P. 283)[506].

С другой стороны, разница между нормой и действительностью производит, в свою очередь, адаптационное давление на авторитарные государства-члены. Измененное международное восприятие и публичная дискриминация государств, нарушающих установленные стандарты безопасности и прав человека, привели к материализации международно-правовой практики признания. Принцип эффективности, в соответствии с которым для признания суверенитета государства достаточно соблюдения права и порядка на его собственной территории, сегодня уже в значительной степени вытеснен принципом легитимности[507]. Регулярные сообщения действующих во всем мире организаций наблюдателей, таких как Human Rights Watch или Amnesty International, вносят существенный вклад в лишение неправовых государств легитимации.

В этой связи желательное признание Международного уголовного суда имеет особое значение. Практика решений суда, специализирующегося по составу преступлений, подлежащих международному праву, а в будущем контролирующего также и исполнение соответствующих постановлений Совета Безопасности, не только укрепила бы обязывающий характер супранационального права по отношению к притязаниям на суверенитет со стороны государств с сомнительной репутацией, но и вообще усилила бы автономию ООН по отношению к государственным монополистам на насилие. Это могло бы также придать авторитетный голос диффузной мировой общественности, возмущающейся массовыми политическими преступлениями и несправедливыми режимами.

V

Тем самым мы касаемся вопроса о потребности в легитимации и способности к легитимации политических решений в международных организациях. Эти организации существуют на основе многосторонних соглашений между суверенными государствами. Когда такие организации выполняют задачи «управления по ту сторону границ национальных государств», растущая потребность в легитимации выходит за рамки той разновидности и той меры легитимации, которой пользуются в обязывающих с точки зрения международного права договорах стороны, в лучшем случае заключающие их на основе демократической конституции. Даже у ООН, которая должна следить за международной безопасностью и соблюдением стандарта прав человека, по-видимому, имеет место такое несоответствие.

Комиссия по реформе рекомендует вовлекать неправительственные организации в совещательные органы Генеральной Ассамблеи (ТСС. Р. 24), что, как минимум, повысило бы восприимчивость мировой общественности к решениям Всемирной организации. Вероятно, поперечные связи могли бы предоставить национальным парламентам государств — членов ООН дальнейшую помощь[508]. Конвенция, в соответствии с которой «внешние дела» принадлежат к «святая святых» исполнительной власти, в любом случае устаревает по мере того, как государственный суверенитет сдвигается от компетенций принимать решения в одиночку к компетенциям принимать совместные решения. Но не будем себя обманывать: сколь бы желательными ни были подобные реформы, их недостаточно для того, чтобы установить желательную связь между супранациональными решениями и демократически функционирующими внутригосударственными способами легитимации. Здесь остается некая пропасть.

С другой стороны, напрашивается вопрос, была бы потребность в легитимации, которая возникла бы вместе с взаимодействием реформированного Совета Безопасности и повсеместно признанного Международного уголовного суда (МУС), такой, чтобы еще требовалось перебросить мост через эту пропасть. При более пристальном рассмотрении оказывается, что на вопрос о легитимации на супранациональном уровне следует отвечать иначе, нежели применительно к транснациональному уровню. Поскольку международное право следует своеобразной логике развертывания и экспликации прав человека, а международная политика все в большей степени ориентируется на это развитие, то на супранациональном уровне первостепенными являются задачи скорее юридического, нежели политического характера. Тем более это должно бы быть так в мировом обществе с политической конституцией. Два основания говорят в пользу того, что встраивание реформированной Всемирной организации в некую (правда, поначалу еще не вполне институционализированную) мировую общественность достаточно для того, чтобы создать условия для приемлемой легитимации ее обоих центральных, но не мажоритарных учреждений.

Предположим, что Совет Безопасности по справедливым правилам, то есть беспристрастно и не селективно, занимается правосудными вопросами сохранения мира и защиты прав человека. Кроме того, предположим, что МУС догматически разобрал и определил состав основных преступлений (когда-то характеризовавшихся как геноцид, преступления против человечности, военные преступления и агрессия). Если таким способом формально определить обязанности Всемирной организации, то она могла бы считаться с охватывающим весь мир фоновым консенсусом в трех отношениях: соглашение относилось бы, во-первых, к политическому целеполаганию материально расширенной концепции безопасности, во-вторых, к правовой основе принятых Генеральной Ассамблеей и уже ратифицированных многими государствами пактов о правах человека и международно-правовых конвенций (то есть к центральной международно-правовой области jus cogens[509]) и, уже в-третьих, к модусу, согласно которому реформированная Всемирная организация исполняет свои задачи. Эта практика может ожидать признания, если она — как мы полагаем — будет придерживаться принципов и процедур, которые отражают результат долгосрочных демократичных процессов обучения. Доверие к нормативной силе существующих методов правосудия может подпитываться неким легитимационным авансом, который некоторым образом предоставляют памяти человечества образцовые истории хорошо зарекомендовавших себя демократий.

Правда, эти подстановки консенсуса еще не объясняют, почему мы должны доверять критическую функцию мировой общественности. Хотя уже Кант был в этом отношении оптимистичным, так как «нарушение права в одном месте земли ощущается во всех местах земли»[510]. Решения о войне и мире, праве и бесправии, которые принимаются на супранациональном уровне, привлекают сегодня внимание — как при интервенциях во Вьетнаме, в Косове и Ираке или при судебных процессах над Пиночетом, Милошевичем или Саддамом — и вызывают критический резонанс фактически во всем мире. Распыленное мировое гражданское общество интегрируется от случая к случаю посредством спонтанных реакций на решения такого уровня. В унисоне морального негодования по поводу массовых нарушений прав человека и очевидных нарушений запрета на насилие, а также в сочувствии жертвам гуманитарных и природных катастроф — через большие дистанции между культурами, жизненными формами и религиями — постепенно начинает ощущаться веяние всемирно-гражданской солидарности.

Негативные обязанности универсалистской морали справедливости — долг предотвращения преступлений против человечности и долг предотвращения агрессивных войн — укоренены во всех культурах и, к счастью, соответствуют юридически уточненным критериям, с помощью которых институты Всемирной организации сами оправдывают свои решения. Для транснационально выторговываемых регулятивных решений, выходящих за рамки классического каталога задач безопасности, права и свободы, этот базис, напротив, слишком узок. В релевантных для распределения вопросах возникает легитимационная потребность той разновидности, которая может быть удовлетворена в пределах национального государства только демократическим способом (пусть даже с грехом пополам). Однако этот путь — как только мы простились с грезой о всемирной республике — на транснациональном уровне закрыт. Таким образом, здесь появляется дефицит легитимации, который все в большей степени воспринимается как проблема[511]. В заключение я хотел бы охарактеризовать три реакции на этот вызов.

ООН дает правильное описание проблемы легитимации, которая связана с новыми формами управления по ту сторону национального государства, но сопровождает его беспомощным призывом (а). С неолиберальной и плюралистической в правовом отношении точки зрения эта проблема не представляет никакой опасности для status quo, потому что концепция всемирного общества частного права подвергает легитимационные требования дефляции. Однако ссылки на легитимационную силу не-мажоритарных институтов далеко не достаточно (Ь). Даже если допускается правильность экономической теории, которая лежит в основе неолиберального притупления легитимационной проблемы, то полярная замена политически регулируемых сфер жизни управляющими функциями рынка вызывает тревожный вопрос: можем ли мы нести ответственность за политическое самоограничение политических пространств действий в мировом масштабе (с)?

(а) Расширение понятия международной безопасности запрещает мировому сообществу «застревать» на центральных задачах политики мира и прав человека. Скрепленность с задачами глобальной политики развития первоначально должна была служить экономическим и социальным советам. Но в этих сферах ООН быстро наталкивается на свои границы. Построение международного экономического режима осуществлялось за рамками ООН под гегемонией Соединенных Штатов. Этот опыт отражается в трезвой констатации: «Decision-making on international economic matters, particularly in the area of finance and trade, has long left the United Nations and no amount of institutional reform will bring it back»[512](TCC. P. 274). При условии суверенного равенства членов ООН эта организация ориентирована скорее на нормативно регулируемое формирование консенсуса, нежели на достигающееся в политической борьбе улаживание интересов, то есть непригодна для задач политического структурирования.

С другой стороны, Global Economic Multilateral (GEMs)[513]— в первую очередь Всемирная торговая организация (ВТО), Всемирный банк (ВБ) и Международный валютный фонд (МВФ) — далеки от того, чтобы заниматься задачами, которые составляют единый пакет с точки зрения нового консенсуса по безопасности. В этом контексте наблюдение за «секторным фрагментированием» относится к сфере совместной работы международных организаций. Аутореференциально замкнутая коммуникативная циркуляция между министрами финансов и международными валютными институтами, между министрами развития и программами международного развития, между министрами окружающей среды и международными агентствами по охране окружающей среды уже препятствует подобающему восприятию проблемы: «International institutions and States have not organized themselves to address the problems of development in a coherent, integrated way, and instead continue to treat poverty, infectious disease and environmental degradation as standalone threats. […] To tackle the problems of sustainable development, countries must negotiate across different sectors and issues, including foreign aid, technology, trade, financial stability and development policy. Such packages are difficult to negotiate and require high-level attention and leadership from those countries that have the largest economic impacts»[514](TCC. P. 55 etc.).

Требование о создании учреждения, в котором будут встречаться не только делегаты — правительственные чиновники с соответствующими особыми полномочиями из профессиональных отделов конкретных ведомств, но и представители правительств, обладающих широкой компетенцией, или министерских кругов, чтобы рассматривать и гибко решать проблемы в их взаимосвязи, следует понимать как имплицитный ответ на защиту «дизагрегированного миропорядка» со стороны правового плюрализма. Однако на ни к чему не обязывающих правительственных встречах стран G 8 или на встречах за круглым столом образованных ad hoc[515]коалиций G 20 и G 77 едва ли можно разработать какие-нибудь убедительные перспективы для организации устойчивой мировой внутренней политики. За исключением США и Китая (может быть, еще и России), сегодняшние национальные государства едва ли пригодны для роли игроков, способных к политическим действиям на всемирном уровне. Им необходимо объединяться до континентального или субконтинентального порядка величин, не смиряясь при этом со значительным дефицитом демократии.

(Ь) Контрпроект по отношению к такому видению всемирной внутренней политики обладает тем преимуществом, что может сопрягаться со структурой существующихglobal policy networks.[516]Согласно представлению плюралистов в области права, из функциональных потребностей раздифференцированного мирового общества вырастают транснациональные сети, которые способствуют все более интенсивной коммуникации между функциональными системами, до сих пор имевшими национальные конституции, но теперь переходящими через границы государств. Объединенные в сети информационные потоки способствуют спонтанной выработке правил и служат координации и согласованию стандартов, стимулированию и регулированию конкуренции, смягчению и взаимному стимулированию учебных процессов[517]. За пределами национального государства вертикальные зависимости, основанные на власти, становятся менее важными, чем функциональные переплетения и горизонтальные влияния. Энни Мэри Слотер связывает этот анализ с тезисом о распаде государственного суверенитета[518].

С этой точки зрения функционально специфицированные услуги и отношения обмена приобретают по отношению к территориально организованной власти такую структурообразующую силу, что транснациональные сети воздействуют обратной связью на основных носителей этой власти, на национальные правительства, заключающие договоры. Центробежные силы дробят суверенитет государства по горизонтали. Государственный суверенитет распадается на совокупность соответствующих функционально автономных местных властей. Государство утрачивает компетенцию, состоящую в том, чтобы самому определять свои компетенции и выступать как во внешнем, так и во внутреннем измерении в качестве актора, имеющего собственный голос. Этот образ распада государственного суверенитета в то же время проливает свет на растущее «отцепление» регуляторных решений, проникающих в национальные общества сверху или извне, от народного суверенитета, организованного в национальное государство: то, относительно чего компетенции и решения переходят к GEMs, хотя формально и остается в зоне политической ответственности участвующих правительств, но de facto ускользает от публичной критики и позиций граждан демократических государств на соответствующих национальных аренах[519]. Однако, с другой стороны, на уровне выше национального государства не возникает никакого субститута для растущего на национальном уровне дефицита легитимации[520].

На этот вопрос о легитимации Слотер отвечает предложением, которое скорее освещает, нежели решает проблему: «The members of government networks [must] […] first […] be accountable to their domestic constituents for their transgovernmental activities to the same extent that they are accountable for their domestic activities. Second, as participants in structures of global governance, they must have a basic operating code that takes account of the rights and interests of all peoples»[521]. Но перед кем несут ответственность делегированные чиновники, когда они выторговывают многосторонне обязывающие уставы, на которые не давали согласия избиратели их страны? И кто определяет, чту именно отвечает интересам тех или иных затронутых наций, пока в международных организациях власть на переговорах распределяется так же асимметрично, как военная мощь и экономический вес стран-участниц в мировом масштабе?[522]

Больше перспектив имеет неолиберальная защитная стратегия, которая нацелена на облегчение мнимочрезмерныхпритязаний на легитимацию. Легитимационная сила демократически избранных правительств, отправляющих своих служащих в международные организации, должна быть достаточной для международных соглашений, даже если в соответствующих странах открытая демократическая дискуссия об этом не имеет места. Неравное распределение власти в рамках GEMs, согласно этому воззрению, не является серьезной проблемой. Ведь репрезентативные органы представляют собой ложную модель. Нехватка легитимации должна — в соединении с большей прозрачностью переговоров, лучшей информированностью затронутых сторон, а в случае необходимости с участием неправительственных организаций — возмещаться прежде всего посредством самолегитимирующей силы рациональности экспертов. Образец здесь — профессионализм не-мажоритарных учреждений: «Contemporary democracies have assigned a large and growing role to non-majoritarian institutions, such as judiciary […] and central banks. […] The accountability of international institutions, particularly global ones, may compare favorably to these domestic analogues»[523].

Однако эти разгрузочные аналогии вводят в заблуждение. Независимость центральных банков объясняется из (впрочем, противоречивой) предпосылки, согласно которой стабилизация валюты требует компетентных решений, которые могут перекладываться на экспертов. Решения GEMs, напротив, проникают глубоко в политически спорные уровни интересов национальных обществ, а время от времени — даже в структуру всего их народного хозяйства. Всемирная торговая организация (ВТО) по этой причине оснащена органом разрешения споров (Dispute Settlement) и органом приема апелляций (Appelate Body), которые должны также принимать во внимание интересы третьих лиц. Они разрешают, например, конфликты между экономическими интересами, с одной стороны, и нормами здравоохранения или охраны окружающей среды, защиты потребителей или наемных трудящихся — с другой. Правда, этот не-мажоритарный институт третейского суда, «сообщения» которого выполняют функцию обязывающих «приговоров», делает дефицит легитимации ВТО тем более ясно видным[524].

В рамках конституционного государства легитимность юрисдикции, по существу, опирается на то, что суды применяют право демократического законодателя, а судейские решения могут быть исправлены политическим действием. В ВТО нет законодательной инстанции, которая могла бы задавать илиисправлятьнормы в области международного хозяйственного права. Поскольку тяжелые многосторонние переговоры не служат этому заменителем, органы улаживания споров своими детально обоснованными докладами продолжают развивать право и тем самым имплицитно исполняют и законодательные функции. Без признаваемой легитимации такие обязательства в сфере международного права могут вмешиваться в национальные правовые системы и (как в знаменитом гормональном споре между США и ЕС) вынуждают к ощутимому согласованию[525].

(с) Аргумент в пользу освобожденияgovernmental policy networksот чрезмерных легитимационных требований должен иметь силу лишь при условии, что GEMs будут действовать как составные части либеральной мировой хозяйственной конституции,легитимность которой предполагается,чтобы во всем мире провести дерегуляцию рынков взамен государственного вмешательства в их деятельность. Между неолиберальной программой создания «общества частного права» в мировом масштабе[526]и организационной структурой существующих, управляемых правительствами и бюрократически укомплектованных GEMs имеется избирательное сродство. Проектируемое разделение труда между интеграцией мирового общества посредством либерализованных рынков и перекладывания остаточных социальных и экологических обязательств на национальные государства сделало бы излишней всякую формуglobal governance.С этой точки зрения видение мировой внутренней политики является опасным мечтательством.

Но где же в самом деле опасность? Экспорт в мировом масштабе того проекта общества, который еще раз впечатляюще развил президент Буш в ноябре 2003 года по случаю 20-й годовщины основания National Endowment for Democracy[527], не может претендовать на признание во всем мире. Так называемый Вашингтонский консенсус опирается скорее на небезошибочную и в высшей степени оспариваемую теорию, точнее, на связь ученых мнений Чикагской школы с определенным вариантом теории модернизации. Проблема состоит не в том, что можно выявить ложность этих теорий, как и всяких других. Тревогу вызывает скорее последствие, которое наступает в ходе долгосрочного либерального переструктурирования мировой экономики. Политика перевода политических форм управления на рыночные механизмы способствует ее собственной большей устойчивости, так как изменение политики затрудняется по мере того, как сужается пространство для политических вмешательств. Политически затребованное самоограничение пространства для политических действий в пользу сил системного самоуправления может лишить грядущие поколения именно того средства коррекции избранного курса, от которого нельзя отказываться. Даже если любая нация «осознанно и демократическим путем решится быть скорее „государством конкуренции“, нежели „государством благосостояния“», это демократическое решение должно будет разрушить собственные принципы, если оно ведет к организации такого общества, где это решение станет невозможно отозвать опять-таки демократическим способом[528].

Такая переоценка последствий рекомендуется не только для случая провала неолиберальных прогнозов. Даже если бы теоретические предпосылки grosso modo[529]соответствовали действительности, старые формы «культурных противоречий капитализма»[530]могли бы приобрести новое значение. Даже в странах Запада, который первым пустил в ход капиталистическую модернизацию и по-прежнему продолжает ее, конкурируют несколько моделей общества. Не все западные нации готовы к тому, чтобы у себя и в мировом масштабе смириться с культурными и социальными издержками недостаточного сбалансирования благосостояния, чего хотели бы требовать от них неолибералы ради ускоренного роста благосостояния[531]. Куда как больший интерес к сохранению определенного политического пространства для действий наблюдается вдругихкультурах, которые вместе с доступом к мировому рынку и с одобрением динамики общественной модернизации хотя и показывают готовность приспосабливать и трансформировать формы собственной жизни, но не хотятотказыватьсяот них и заменять импортированной жизненной формой. Многие культурные лики плюралистического мирового общества —multiple modernities[532]— не сочетаются с политически разоруженным, полностью дерегулированным всемирным рыночным обществом. И в нем именно не западные культуры, сформированные другими мировыми религиями, заняли бы свободное пространство действий для того, чтобы благодаря собственным ресурсам усвоить достижения модерна.